이 페이지에는 2035NDC가 무엇이 문제인지 배경과 지금 진행되고 있는 논의 내용, 용어 설명이 담겨있습니다. 

추후 정부 주도의 국민의견수렴 토론회 내용이 업데이트 될 예정입니다.

기후위기에 대응하기 위해서는 기후위기의 위험을 얼마만큼, 어떻게 줄일지를 함께 결정하고 실행하는 사회적 전환이 필요합니다. 이를 위해 각 국가는 사회의 전환 방법, 고려 대상, 중심 의제를 종합한 기후 대응의 비전을 세우고, 목표를 정해 국제사회에 공유합니다. 이 목표가 바로 국가 온실가스 감축목표(NDC)입니다. 국가 온실가스 감축목표(NDC)는 국가의 모든 기후정책을 좌우하는 기준입니다. 5년마다 새로 제출되며, 한국은 지금 2035년을 목표로 한 NDC를 준비하고 있습니다. 

그러나 한국의 기후위기 대응은 오랫동안 방치되어 왔습니다. 기후위기를 줄이기 위한 논의 테이블은 탄소 배출을 줄이고 싶지 않은 기득권의 손에 맡겨졌고, 그들의 이해관계에 따라 조율되었습니다. 문제를 해결할 권한을 가진 이들은 오히려 문제 해결을 회피하며 시간을 흘려보냈습니다.

그 결과 2035 NDC 논의도 지연되었습니다. 원래는 2025년 2월까지 국가의 방향과 목표를 국민과 함께 정해 제출했어야 했지만, 그 기회는 방치된 채 흘러갔습니다. 뒤늦게 다시 시작된 논의는 밀린 과제를 처리하듯 기한 맞추기에만 급급했습니다. 준비 없는 형식적 절차, 기존 틀, 기득권의 이해관계가 중심이 된 회의 속에서 헌법재판소와 국제사법재판소가 강조한 권리 중심 기후 대응은 끝내 배제되었습니다.

헌법재판소는 2024년 기후헌법소원 결정에서 분명히 밝혔습니다. 국가는 기후위기를 위험 상황으로 인식하고 국민이 재난 속에서도 안전하고 존엄한 삶을 이어갈 수 있도록 위험을 줄일 의무가 있다고요. 국제사법재판소(ICJ)는 모든 나라가 1.5℃ 목표에 부합하는 감축 경로를 설정해, 미래세대가 지금보다 더 큰 위험을 떠안지 않도록 할 의무가 있다고 권고했습니다. 여기서 말하는 ‘미래세대’는 단지 아직 태어나지 않은 누군가가 아니라, 앞으로 수십 년간 기후위기 속에서 살아갈 우리 모두를 포함합니다. 미래세대라는 말은 지금 피해가 누적되는 구조를 끊어야 한다는 점을 강조하는 말로 이해해야합니다. 국가인권위원회 역시 기후정책은 단순한 수치 목표가 아니라, 국민의 안전망과 권리 보장을 최우선에 두고 설계되어야 한다고 촉구했습니다.

헌법재판소, 국제사법재판소, 국가인권위원회 모두가 한목소리로 말하는 것은 분명합니다. 기후위기 대응은 더 이상 선택이 아니라 국가의 의무이며, 그 의무는 높은 수준의 감축 목표를 세우는 것에서 시작됩니다. 그러나 단순히 숫자를 높여 잡는다고 충족되는 것은 아닙니다. 국가의 기후 대응 목표는 국민의 권리를 보장하는 내용과 조건을 담아야만 합니다.

기후위기 대응은 이제 권리를 중심으로 설계되어야 합니다. 여기서 권리를 중심으로 한 기후대응이라는 것은 다음과 같은 내용이 포함되는 것을 의미합니다.

• 기후위기의 위험을 국민이 존엄한 삶을 지킬 수 있는 수준까지 줄이는 것
• 재난과 위험을 겪더라도 안전하게 회복할 수 있는 사회적 조건을 보장하는 것
• 다양한 삶의 형태와 서로 다른 취약성을 고려해, 누구도 배제되지 않고 정책 과정에서 권리를 가진 주체로 인정받는 것

그러나 지금의 NDC에는 이 기준이 보이지 않습니다. 

지금의 NDC 논의에서 더 근본적인 문제는 논의 구조 자체가 왜곡되어 있다는 점입니다. 국민의 권리 요구는 제도적으로 반영될 통로가 부족해 ‘민원’처럼 취급되는 반면, 산업계의 발언은 정책의 중심이 되어 왔습니다. 회의장은 산업계가 감당할 수 있는 ‘부담 수준’을 기준으로 설계되고, 그 결과 재생에너지 대전환, 정의로운 전환, 사회적 안전망 구축 같은 핵심 비전은 빠져 있습니다. 정부 스스로도 불가능하다고 인정한 불확실한 수단(CCUS나 국외감축 등*)만이 대안으로 반복되는 실정입니다.

*CCUS (탄소 포집·활용·저장 기술): 발전소 등에서 배출되는 이산화탄소를 공기 중으로 내보내지 않고 잡아서 저장하거나 다른 용도로 쓰는 것. 기술 자체가 불확실하고, 실제로 비용도 크고 효과가 제한적. 아직은 완전히 검증된 해결책이 아님.

*국외 감축:  한국이 국내에서 줄이지 않은 탄소배출을 다른 다라에서 대신 줄여 그 감축량을 가져오는 방식. 실제 효과가 불확실하고 책임 떠넘기기 방식이 됨.

탄소 배출로 이익을 축적해 온 이들이 산업계를 대변한다며 여전히 “목표가 높으면 산업이 무너진다”는 낡은 레퍼토리를 반복합니다. 이들은 감축 책임을 “부담”이라고 표현하며, 자신들의 이해관계를 감축 논의의 기준으로 과도하게 반영해왔습니다. 그러나 그들이 말하는 “부담”은 사실상 지금까지 축적한 이익 구조를 지키기 위한 변명일 뿐입니다. 그 과정에서 기후위기로 가장 큰 위험에 놓이는 국민의 권리와 안전은 논의에서 배제되었습니다. 산업계는 오히려 “자신들이 희생하고 피해를 본다”고 말하며 억울함을 내세워 책임을 회피하고 있습니다. 

하지만 산업을 무너뜨리는 건 높은 목표가 아니라, 기후위기 그 자체입니다. 실제로 기후대응은 산업계가 주장하는 환경규제가 아니나 기업의 억울한 비용 지출이 아니라, 전환하지 않으면 더 높아지는 위험에 사회가 대응하자는 거니까요. 산업이 살 길은 목표를 낮추는 것이 아니라 전환을 준비하고 대응의 속도를 높이는 것입니다. 감축 목표는 산업을 괴롭히려는 짐이 아니라, 오히려 기후위기 속에서 살아남을 수 있도록 돕는 최소한의 조건입니다. 따라서 “목표 때문에 힘들다”는 말은 문제의 본질을 왜곡하며 책임을 외부로 떠넘기는 것에 불과합니다. 이는 과거 성장과 이윤 중심의 논리에서 벗어나지 못한 채, 이미 변화한 국제 규범과 무역 질서, 탄소 규제의 흐름을 따라가지 못하는 상황의 불일치이기도 합니다. 결국 기후위기라는 실질적 재난 리스크를 외면하고  현실의 위기를 읽지 못하고 기득권만 지키려는 시대착오적 태도일 뿐입니다.

이런 구조에서는 목표가 높아도 내용은 공허해질 수밖에 없습니다. 높은 감축 목표는 단순한 수치가 아니라 국민의 권리 보장을 전제로 해야 의미가 있습니다. 재난 속에서도 안전하게 회복하며 존엄한 삶을 이어갈 권리, 기후 대응 과정에서 주체로 인정받을 권리, 누구도 뒤처지지 않고 사회적 안전망을 보장받을 권리를 담아내는 것이야말로 실질적인 기후 대응입니다.

우리에게는 빠른 제출이 목적인, 국민의 권리와 안전을 담아내지 못한 결과물이 필요하지 않습니다. 기한만을 맞추기 위한 불완전한 계획은 아무 의미가 없습니다. 국민의 삶과 안전을 지켜낼 수 있는 제대로 된 목표를 만드는 것이 지금 더 시급합니다. 국가의 기후 리더십은 엉성한 안을 내는 게 아니라, 시간이 걸리더라도 의지를 가지고 필요한 대응을 제대로 하는 데서 나옵니다.

결국 필요한 것은 단순히 제출 시기를 맞추는 것이 아니라, 논의 구조 자체를 다시 짜는 것입니다. 지금처럼 정부와 산업계가 미리 정해둔 숫자 중에서 고르는 방식으로는 권리 보장도, 실행 담보도 불가능합니다. 최소한의 권리 기준 감축목표선을 정하고, 비전과 원칙을 다시 잡아 수정안을 제출하는 것이 필요합니다. 기한 맞추기보다 국민의 권리와 안전을 지키는 제대로 된 목표를 만드는 것이 국가의 책임이자 국제 사회에 보여주는 리더십이기 때문입니다.

문제는, 지금의 NDC는 우리 삶을 기준으로 한 기후대응이 되지 못한다는 것입니다. 모든 기준을 세우는 NDC가 이렇게 왜곡돼 있으니, 결과 역시 우리 삶과는 거리가 멀 수밖에 없습니다. 정부의 의견수렴창에 의견을 넣을 수는 있지만, 같은 중요도로 다뤄지지 않는 것이 현실입니다. 

그래서 우리는 단순히 참여하는 데 그치지 않고, 우리의 권리와 안전을 기준으로 어떤 기후대응이 필요한지 더 구체적으로 묻고, 모으려 합니다.

(업데이트: 2025년 9월 22일, 정부에서 진행한 국민 의견수렴 1차 총괄 토론회 내용까지 업데이트 되었습니다.)

2035 NDC는 누가, 어떻게, 무엇을 중심으로 논의하고 있는가?

• 주체: 환경부가 실무를 총괄, 산업부는 일부 참여. 보고·조정은 사실상 환경부 중심.
• 기술 분석: 온실가스종합센터 기술작업반이 배출·감축 분석 담당.
• 산업계 영향: 시나리오 초안 단계부터 철강·석유화학·시멘트 등 다배출 업종 의견을 반영. → 감축 가능성·기술적 한계를 산업계 스스로 제시, 정부는 그 틀 안에서 경로 구성.
• 논의 축: 산업계 부담·경쟁력·예산 지원 필요성이 주된 기준으로 작동. 국민 권리나 사회적 불평등은 의제화되지 않음.

의견수렴은 어떻게 하고 있으며, 주제는 무엇인가?

• 공식 절차: 총괄 토론회(9/19), 부문별 토론회(9/23~10/2), 종합 토론회(10/16).
• 형식: 각 부문별로 이해당사자, 전문가, 일부 시민사회가 참여하는 토론회 형태입니다.
• 목표: 정부는 “국민 모두가 참여한 합의안을 마련하여 사회적 정당성과 수용성을 확보한다”고 설명했습니다.
• 실제 모습:
  • 단일안 대신 복수 시나리오(40~67%)를 제시해 의견 수렴 → 정부 최종 결정
  • 4개의 시나리오가  선택지가 아니라고 하지만, 정해진 틀 안에서 선호도 조사 형식으로 흘러갈 수 밖에 없게 설계됨.
  • 그러나 누가 참여하는지, 의견이 어떻게 반영되는지, 권리 기준이 평가되는지 불투명.
  • 온라인 의견 수렴 창구를 열었으나, 현재 어떤 방식으로 정부가 논의를 진행중인지 공유되지 않음. 첫번째로 진행된 총괄 토론회의 발표자료가 국민 논의(안)으로 올라옴
  • 접근성도 부족합니다. 쉬운 언어의 해설이나 정보 공개가 부족해 일반 시민이 논의에 참여하기 어렵습니다.
• 부문별 논의 주제
  • 전력: 재생에너지 확대·탈석탄
  • 수송: 전기차·농기계 전동화
  • 산업: 그린철강·저탄소 시멘트
  • 건물: 히트펌프·에너지 효율화
  • 농축산·흡수원: 메탄 저감·산림 흡수원 강화

어떤 내용으로 이야기하고 있는가?

• △40%대 중후반: 산업계 요구 반영한 시나리오→ 국제·헌법 기준 위배, 실행력 없음.
• △53%: 선형 감축. 2018년 온실가스 배출량에서  2050년까지 탄소중립(배출량 0 지점)까지 그래프상 일직선을 그은 감축 경로 → 국제·헌법 기준 위배, 실행력 없음.
• △61%: 1.5℃ 목표와 정합성 있는 경로. 국제 기준과 인권위 권고 충족하는 최소선, 그러나 이행 구조 보완 없이는 공허.
• △65~67%: 한국 탄소예산 반영 최소 기준. 과학·국제법·권리 기준을 모두 충족하는 권리 중심 최소 안전선, 그러나 산업 저항과 실행 비전 부재 문제로 구조 자체를 새로 짜야만 가능.

(표는 pc 환경에서 더 잘 보입니다.)

2035 NDC, 뭐가 문제인가? 

• 숫자 고르기에 그침

  • 정부는 복수 시나리오(40~67%)를 제시하며 의견을 듣는다고 하지만, 실제로는 “숫자 중 하나를 선택하라”는 단순한 선택지 프레임만 작동합니다. 이 구조에서는 권리·안전·정의로운 전환 같은 근본적 논의가 빠지고, 정부가 제시한 선택지는 40%·53%·61%·67%라는 숫자뿐입니다. 이렇게 되면 국민의 권리와 안전망, 정의로운 전환 같은 본질적 논의는 사라지고, 결국 몇 퍼센트 줄일 것인가라는 숫자만 달라진 시나리오만 남게 됩니다.

  • 국제사법재판소(ICJ)와 헌법재판소 기후헌법소원 결정이 요구한 것은 숫자 타협이 아니라 권리 보호를 위한 경로입니다. 지금의 방식은 “얼마나 줄일지”만 묻는 것이지 “누구의 삶과 권리를 어떻게 지킬지”는 다루지 않게 됩니다.
    
    

• 원칙·비전의 부재

  • 헌법재판소 결정(미래세대 권리 보호), 국제사법재판소 권고(1.5℃ 정합성, 상당주의의무)을 고려해야한다거나 “녹색문명 전환” 같은 수사들은 반복되지만, 실제 안에는 권리 중심 원칙이나 사회적 전환 비전이 반영되지 않습니다. 말과 실제 내용이 괴리된 상태입니다. 61% 이상 감축은 권리 기준의 최소선일 뿐, 그 자체로 충분조건은 아닙니다. 수치에 갇힌 논의로는 최소 61% 이상, 가능하면 67% 이상을 해야한다는 결론 외에는 구체적 이행을 담보하지 못합니다. 

  • 이 논의를 제대로 하려면 국가의 기후대응은 이제 어떻게 바뀔 것인지 원칙과 비전이 필요합니다. 그 안에서 2035년까지의 기후대응의 목표(NDC)는 어때야하는지를 이야기할 수 있습니다.
    
    

• 권리 기준의 부재

  • 국가인권위원회 권고(권리 중심 기후대응을 위해 2035년까지 61% 이상 감축), ICJ 권고(1.5℃ 목표 정합성, 상당 주의의무), 헌법재판소 결정(미래세대 권리 침해 인정) 모두 권리 기반 접근을 요구했지만, 이번 정부안에는 반영되지 않았습니다.

  • 실제로 국민의 생명·안전권, 미래세대 권리를 보장하려면 특정 수치가 정답은 아니지만, 현재 선택지 중 67% 감축이 최소 조건에 가까운 수준입니다.
    
    

• 산업 중심 논의

  • 논의의 핵심 키워드는 “현실성”과 “부담”입니다. 국민의 권리나 위험 대응의 수준과 사회의 정의로운 전환 방향보다는 산업계가 감당할 수 있는 수준, 기술적 가능성, 비용 논리가 중심에 놓여 있습니다. 그 결과 “누구의 삶을 지키고, 불평등을 어떻게 줄일 것인가”라는 본질적 질문은 의제에서 빠져 있습니다.
    
    

• 불확실성 의존

  • 모든 안에서 CCUS, 국외감축 등 불확실한 수단 비중이 지나치게 크다는 점.
    
    

• 허구적 참여

  • 의견 제출 창구만 있고, 결정 구조·권리 기준은 부재합니다.  형식적 공론장에 머무를 뿐 실질적인 참여 거버넌스로 운영되고 있지 않습니다. 

  • 온라인 의견 수렴 창구를 열었으나, 현재 어떤 방식으로 정부가 논의를 진행중인지 공유되지 않고 있습니다.  첫번째로 진행된 총괄 토론회의 발표자료가 국민 논의(안)으로 올라온 상황에서 실제 국민의 의견을 들을 생각이라면, ‘말해보세요’가 아니라 구체적으로 설명하고 해설하고, 정보를 공개해야합니다. 애초에 참여 장벽을 높여둔채로 국민 모두가 참여하게한다라는 말만을 외치는 것 자체가 허구입니다.
    
    

• 반복되는 지연과 불확실성 의존

  • 2030 NDC 목표 때와 마찬가지로 CCUS(탄소포집·활용·저장), 국외 감축 등 불확실한 수단에 의존할 위험이 있습니다. 이는 지금 가능한 실질적 감축과 안전망 구축을 지연시키고, 결국 나중에 더 급격하고 현실적으로 실행이 불가능한 부담스러운 감축을 강요하게 됩니다.

  • 권리를 보장하려면 단순히 수치 목표를 높이는 것을 넘어, 실질적 이행 수단(재생에너지 전환·안전망 설계), 불확실성 배제(CCUS·국외감축 의존 최소화), 정의로운 전환 정책이 함께 담겨야 합니다. 그렇지 않으면 ‘숫자만 맞춘 권리 없는 목표’로 전락할 수 있습니다.
    
    

• 정의로운 전환과 불평등 문제 외면

  • 지역·노동 전환 계획, 재정 지원, 서비스 안전망 등 정의로운 전환 과제는 다루어지지 않고 있습니다.

  • 결국 “누가 더 위험에 놓여 있는지, 무엇을 최소로 보장해야 하는지”가 보이지 않는 NDC가 되고 있습니다.

2035 NDC 최소한 무엇이 포함되야하는가

• 권리 기준 우선:

  • 국민의 기본권 보장 기준으로 목표 설정

  • 기후재난 속에서도 존엄한 삶을 지킬 사회적 안전망 포함

• 충분한 공론화: 기한 내 형식적 제출이 아니라, 필요하다면 내년 이후라도 권리 기반 공론장을 열어야 함

• 실질적 거버넌스: 단순한 의견 청취가 아니라, 당사자가 결정 과정에 참여할 수 있는 구조 설계

• 정보 접근과 투명성: 쉬운 언어 해설서, 데이터 공개, 권리 기준 평가를 포함

• 책임과 집행 장치: 목표 미달 시 시정 조치, 신규 화석연료 억제 규제 명시

• 국제 정합성: 헌재·ICJ·인권위 권고 반영 → 국제법상 상당주의 의무 충족